Согласно нормам Федерального закона от 18. 07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ) автономные учреждения федерального и регионального уровня должны были до 1 апреля текущего года утвердить необходимые для ведения закупочной деятельности документы[1] (прежде всего, положение о закупке) и начать работать по новым правилам. Однако правила эти, скорее всего, подвергнутся корректировке: в ближайшем будущем должны быть утверждены подзаконные акты, содержание которых повлияет на организацию закупок.
Закон № 223-ФЗ вступил в силу 1 января 2012 года, однако нормативно-правовые акты, которые должны регулировать ряд обозначенных в нем вопросов, пока не приняты. Так, Правительству РФ необходимо установить:
К настоящему времени разработаны лишь три проекта постановлений Правительства РФ. Они устанавливают требования к плану закупки, закупкам в электронной форме, а также определяют порядок принятия нормативных актов о конкретной закупке, не подлежащей размещению на официальном сайте[2]. Иными словами, проекты нормативных актов дополнительно регламентируют, в отношении каких закупок должны применяться стандарты информационной открытости, заданные нормами Закона № 223-ФЗ, при каких условиях сведения о закупке должны публиковаться в Интернете, а когда этого можно не делать.
Формирование плана закупки
Один из проектов постановлений, в том числе устанавливающий порядок формирования плана закупки товаров, работ, услуг, существенно конкретизирует требования к такому плану. В частности, процесс его подготовки получил дополнительную детализацию: предполагается, что автономное учреждение должно осуществлять предварительное планирование закупки в соответствии с внутренними процедурами планирования, положением о закупке, а также с учетом сроков прохождения процедур закупки. Кроме того, АУ вправе формировать, вести и размещать на собственном сайте прогнозные планы и (или) планы-графики, а также иные документы планирования закупок, если это необходимо для производственной или иной деятельности заказчика. Содержащаяся в подобных документах информация должна соответствовать сведениям, включенным в план закупки.
В свою очередь, сам план, в котором должны быть собраны данные о закупке товаров, работ и услуг, необходимых для удовлетворения спроса автономного учреждения, также предполагается формировать на основе его внутренних документов. В проекте постановления названо несколько возможных программ, определяющих деятельность заказчика:
Таким образом, требования к плановой работе сотрудников АУ в ближайшем будущем могут возрасти. Причем усовершенствовать эту работу в первую очередь придется автономным учреждениям регионального уровня, а не «федералам». Дело в том, что многие федеральные АУ еще до вступления в силу Закона № 223-ФЗ наладили собственные закупочные процедуры, а значит, уже имеют опыт их планирования. Большинству же региональных автономных учреждений (их масштаб закупок был значительно меньше, а способы, как правило, сводились к закупке у единственного источника) требуется заново нарабатывать практику планирования и осуществления закупок.
Согласно проекту постановления сроки, а также внутреннюю организацию подготовки плана закупки заказчик устанавливает самостоятельно. Однако при этом указанная в плане дата начала осуществления закупки должна быть определена исходя из требуемой даты поставки и с учетом сроков прохождения закупочных процедур. Кроме того, период планирования, который тоже устанавливается заказчиком, не должен быть менее одного года (для закупок инновационной, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств – не менее пяти лет начиная с 1 января 2015 года[3]), а сам план закупки должен иметь помесячную или поквартальную разбивку и предусматривать возможность корректировки.
Наконец, проект нормативного акта предусматривает возможность формирования единого (консолидированного) плана закупки. Такой формат документа в будущем станет допустимым в том случае, если несколько заказчиков примут единое положение о закупке и (или) соответствующее соглашение, которые предусматривают использование консолидированного плана. Вероятно, данный вариант регулирования закупок применим в отношении небольших АУ, работающих в одной отрасли, предоставляющих однотипные услуги и имеющих одинаковые закупочные потребности.
Размещение плана закупки на сайте
Согласно ч. 3 ст. 8 Закона № 223-ФЗ план, как и другие сведения, касающиеся закупочной деятельности АУ, должен публиковаться в Интернете: до 1 июля 2012 года – на сайте автономного учреждения, а после этой даты – на официальном сайте www.zakupki.gov.ru. Аналогичное требование содержится в рассматриваемом проекте постановления: план в обязательном порядке размещается на сайте госзакупок. Для этого специалист АУ, обладающий на указанном интернет-ресурсе полномочием на размещение информации, должен будет воспользоваться сервисом «Личный кабинет заказчика».
Публиковать план закупки нужно в течение десяти календарных дней с даты его утверждения, но не позднее 31 декабря текущего календарного года. При этом автономным учреждениям предстоит руководствоваться в том числе порядком размещения на официальном сайте информации о закупке (утверждается Правительством РФ) и порядком регистрации заказчиков на указанном сайте (утверждается Минэкономразвития – федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ на ведение этого сайта).
Если до 1 июля 2012 года необходимые подзаконные акты, регулирующие размещение сведений о закупке на официальном сайте, не будут приняты, срок опубликования на нем информации может быть перенесен. Такая возможность предусмотрена ч. 3 ст. 8 Закона № 223-ФЗ.
Сведения, не включаемые в план закупки
Рассматриваемый проект постановления определяет условия, при которых сведения о закупке не отражаются в плане и не размещаются на официальном сайте. Прежде всего, речь идет о наличии информации, составляющей государственную тайну, при условии, что такая информация содержится в извещении о закупке или проекте договора (здесь дублируется положение ч. 15 ст. 4 Закона № 223-ФЗ), а также о принадлежности к конкретной закупке, в отношении которой Правительство РФ приняло решение не публиковать сведения на указанном сайте (ч. 16 ст. 4 Закона № 223-ФЗ).
При наличии же ряда других названных условий автономные учреждения могут не отражать информацию о закупках при формировании плана. Первое из них также повторяет норму закона – стоимость товаров, работ или услуг до 100 тыс. руб.[4] (ч. 15 ст. 4 Закона № 223-ФЗ). Второе условие – возникновение у учреждения потребности в определенных товарах, работах или услугах вследствие произошедшей аварии, непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства, чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а также для предотвращения угрозы их возникновения. В данных обстоятельствах проведение процедуры закупки, а также ее внесение в утвержденный план закупки было бы нецелесообразно. Третье условие тоже касается нецелесообразности применения закупочных процедур: предполагается, что отказаться от них можно в случае, если АУ не могло предвидеть обстоятельства, обусловившие срочность закупки, но эти обстоятельства не являются результатом медлительности или недостатков организации деятельности заказчика. Таким образом, после принятия данного постановления у автономных учреждений появится возможность отойти от установленных Законом № 223-ФЗ процедур, но только если закупки действительно осуществляются в экстренном режиме.
Примерная форма плана
Помимо порядка формирования плана закупки, требований к его размещению на официальном сайте рассматриваемый проект постановления устанавливает примерную форму плана. Она представляет собой модифицированную версию плана-графика, утвержденного совместным Приказом Минэкономразвития РФ и Федерального казначейства от 27.12.2011 № 761/20н[5] (далее – Приказ № 761/20н) и применяемого в рамках Закона № 94-ФЗ[6]. В частности, в примерной форме предполагается отразить:
Разработанная форма плана закупки по полноте информации, несомненно, превосходит те варианты произвольного оформления, которые используют автономные учреждения. Отметим, что в настоящее время сложилась весьма разнородная практика: выборочный анализ документации АУ федерального и регионального уровней, опубликованной на их сайтах, показывает, что планы закупки разместила лишь часть учреждений, а форма этих планов не унифицирована. Так, одни учреждения указывают только способ, период и срок реализации закупки, не упоминая при этом самого предмета договора. Другие, наоборот, определяют наименование закупки, ее стоимость, но опускают способы закупочных процедур. Третьи используют план-график, утвержденный Приказом № 761/20н, а четвертые – рассматриваемую форму, пока существующую в виде проекта документа. Все это свидетельствует о том, что оформление плана в ближайшем будущем потребует от АУ наиболее заметных корректировок, вызванных принятием подзаконных актов.
Кстати, процедура внесения поправок в план закупки тоже регламентирована данным проектом постановления (см. примечания к примерной форме плана). Предполагается, что он будет подлежать корректировке, если у автономного учреждения изменятся существенные условия закупки (потребность в закупаемых товарах, работах или услугах, сроки их приобретения или исполнения договора, способ осуществления закупки) либо при подготовке закупочной процедуры выяснится, что стоимость продукции изменилась более чем на 10%. Возможны и другие причины, обусловленные нормами законодательства РФ, внутренними процедурами планирования и положением о закупке, утвержденным АУ.
Проект постановления предусматривает, что корректировка плана в отношении закупок, извещение о которых подлежит размещению на официальном сайте, осуществляется заказчиком в порядке, установленном положением о закупке. Иными словами, если данный пункт не отражен в положении о закупке, потребуется внести в него дополнение после принятия указанного постановления.
Закупка в электронной форме
Второй проект постановления Правительства РФ определяет перечень товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме. В список планируется внести 12 наименований, среди которых полиграфическая и печатная продукция, канцелярская, бухгалтерская и электронно-вычислительная техника, медицинская аппаратура, автомобили и иные транспортные средства, канцелярские принадлежности, услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомашин, офисной оргтехники, а также услуги по уборке зданий.
В пояснительной записке к проекту разработчики указывают на удобство осуществления закупок в электронной форме: во-первых, участникам облегчается доступ к процедурам закупки, во-вторых, уменьшается документооборот (в том числе на бумажных носителях), в-третьих, у заказчиков появляются формализованные данные о ходе и результатах закупочной процедуры для формирования достоверной и полноценной отчетности. Видимо, поэтому проект нормативного акта предусматривает право заказчиков применять электронную форму для закупки других, не входящих в перечень товаров.
Как сказано в пояснительной записке, данный перечень сформирован на основе опыта субъектов естественный монополий, государственных корпораций и компаний, однако автономные учреждения пока мало пользуются электронными способами закупки (в отношении любой, а не только перечисленной в перечне продукции). Анализ документов о закупке показывает, что хотя федеральные АУ и применяют сегодня открытые конкурентные способы (аукцион, конкурс, запрос котировок), но не в электронном формате, а автономные учреждения регионального уровня и вовсе отдают предпочтение закупкам у единственного поставщика и стоимостью до 100 тыс. руб.
Планируется, что после принятия документ начнет действовать только в отношении процедур, проводимых открытыми конкурентными способами, то есть не будет распространяться на закупки у единственного источника (в случаях, предусмотренных положением о закупке) и закупки, информация о которых не подлежит размещению на официальном сайте в соответствии с ч. 15 ст. 4 Закона № 223-ФЗ. Еще одной причиной нераспространения данных норм на закупки товаров из перечня станет необходимость в срочной поставке.
Порядок определения конкретной закупки, не размещаемой на сайте
Третий проект постановления, разработанный во исполнение ч. 17 ст. 4 Закона № 223-ФЗ, также касается информационной открытости закупочного процесса. В нем установлен порядок подготовки и принятия актов Правительства РФ, определяющих конкретную закупку (перечни товаров), сведения о которой не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению на официальном сайте. В документе сказано, что проекты актов Правительства РФ разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и иными уполномоченными органами в отношении своих сфер регулирования. Причем основанием для разработки могут стать предложения юридических лиц (в том числе подведомственных организаций) – исполнителей Закона № 223-ФЗ. Кроме того, юрлица вправе самостоятельно обратиться в Минэкономразвития с предложениями об инициировании проектов актов, а Правительство РФ, в свою очередь, вправе поручить федеральным органам власти разработку таких проектов на основании предложений исполнителей закона.
Таким образом, автономные учреждения могут внести свой вклад в формирование нормативной базы, на основании которой им предстоит работать. Однако более насущной задачей для них сейчас является детальное ознакомление с готовящимися изменениями закупочного законодательства, анализ собственной документации о закупке и своевременное внесение изменений и дополнений в нее после принятия данных нормативных актов.
[1] Согласно ч. 8 ст. 8 Закона № 223 ФЗ на муниципальные АУ нормы закона станут распространяться с 1 января 2014 года, если более ранний срок не установлен представительным органом муниципального образования.
[2] Проекты документов размещены на официальном сайте Минэкономразвития http://www.economy.gov.ru в разделе «Регулирование госзакупок».
[3] Однако в силу ч. 9 ст. 8 Закона № 223 ФЗ в период с 1 января 2013 года до 1 января 2015 года планы закупки инновационной, высокотехнологичной продукции и лекарственных средств размещаются заказчиками на официальном сайте на трехлетний срок. До 1 января 2013 года планы размещаются в общем порядке.
[4] До 500 тыс. руб., если годовая выручка автономного учреждения превышает 5 млрд руб.
[5] «Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков».[6] Федеральный закон от 21.07.2005 № 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».