По следам проверок Росфиннадзора: нецелевое использование бюджетных средств

В соответствии со ст. 38 БК РФ в основу использования денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные средства предоставляются в распоряжение конкретных получателей для финансирования конкретных целей. Любые действия, приводящие к несоблюдению адресности либо направлению средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства РФ (ст. 289 БК РФ). В статье представлен анализ арбитражных решений по проверкам государственных (муниципальных) учреждений за 2012 год, в которых выявленные нарушения в деятельности казенных учреждений не стали основаниями отмены представлений Росфиннадзора.

Статьей 221 БК РФ предусмотрено, что бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином.

Утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учреждения. Показатели бюджетной сметы казенного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения в соответствии с порядком утверждения бюджетной сметы казенного учреждения, могут быть детализированы по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) классификации операций сектора государственного управления в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

Направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, которые определены сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием, является нецелевым их использованием (ст. 289 БК РФ).

Напомним, что ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за использование бюджетных средств их получателем на цели, не соответствующие условиям получения, в виде наложения штрафа:

  • на руководителей учреждений в размере от 4 000 до 5 000 руб.;
  • на учреждение – от 40 000 до 50 000 руб.

Далее проанализируем арбитражную практику 2012 года по выявленным фактам нецелевого использования средств.

Неправомерная оплата командировочных расходов

Постановление ФАС ДВО от 28.02.2012 № Ф03-335/2012

Суть спора. Управление Министерства юстиции по Сахалинской области обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания ТУ Росфиннадзора. В своем заявлении в высшую судебную инстанцию оно указало, что вывод контрольного органа о неправомерности оплаты командировочных расходов не основан на нормах действующего законодательства. В документах, регламентирующих порядок их возмещения, отсутствует запрет на возмещение стоимости проезда при возвращении из командировки в более поздние сроки, чем указанные в командировочном удостоверении.

На основании приказа руководителя Минюста по Сахалинской области в Хабаровск был командирован специалист управления:

  • с 25.11.2010 по 29.11.2010 для участия в заседании координационного совета при Главном управлении Министерства юстиции по Хабаровскому краю;
  • с 29.11.2010 по 09.12.2010 для обучения на курсах повышения квалификации. Денежные средства в сумме 9 600 руб. были перечислены авиакомпании на приобретение билетов по подстатье 222 «Транспортные услуги» с назначением платежа: оплата проезда в командировку сотрудника управления.

Однако в связи с тем, что по окончании командировки специалисту был предоставлен ежегодный оплачиваемый отпуск с 10.12.2010 по 24.12.2010 обратный билет за счет Министерства юстиции по Сахалинской области в Южно-Сахалинск в сумме 3 600 руб. был приобретен с датой вылета 20.12.2010. Авансовый отчет и приложенные к нему документы были приняты и подписаны начальником отдела обеспечения деятельности управления. Расходы по оплате приобретенного билета и услуг авиакомпании Управление юстиции осуществило по подстатье 222 «Транспортные услуги».

В ходе проведения проверки ТУ Росфиннадзора указало, что Управлением юстиции допущено несанкционированное перераспределение бюджетных средств по подстатьям, а именно: оплата проезда из отпуска осуществлена по подстатье 222 «Транспортные услуги» КОСГУ, в то время как должна быть отражена по подстатье 212 «Прочие выплаты» КОСГУ. Данная операция является нецелым использованием средств федерального бюджета и нарушением ст. 38, 74, 84, п. 1 ст. 161 БК РФ, Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденных Приказом Минфина РФ от 30.12.2009 № 150н (действовавших в проверяемый период) (далее – Указания № 150н).

Позиция суда. Рассматривая спорную ситуацию, суд исходил из следующего.

Согласно ст. 166 ТК РФ служебная командировка – поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.

Пунктом 1 ст. 52 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданским служащим гарантируются возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Служебная командировка представляет собой поездку работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы, на основании чего работнику оформляется командировочное удостоверение, подтверждающее срок его пребывания в служебной командировке и срок его убытия.

Предъявленными документами подтверждается, что специалист управления юстиции находился в командировке в период с 25.11.2010 по 09.12.2010. Согласно приказу по окончании командировки ему предоставлен ежегодный оплачиваемый отпуск с 10.12.2010 по 24.12.2010.

Следовательно, возвращаясь 20.12.2010 из Хабаровска в Южно-Сахалинск, сотрудник фактически находился в отпуске. В связи с этим оплата обратного авиабилета по маршруту Хабаровск – Южно-Сахалинск была произведена Управлением юстиции в связи с возвращением его не из служебной командировки, а из ежегодного оплачиваемого отпуска.

С учетом вышеизложенного арбитры пришли к выводу, что фактические обстоятельства, с которыми законодатель связывает предоставление государственной гарантии в виде оплаты проезда из командировки, не наступили, в связи с чем имеет место нецелевое использование денежных средств.

Как уже отмечалось выше, при служебной командировке обязательным условием является выполнение работы в определенный срок, после окончания которого работник обязан вернуться на свое рабочее место (ст. 166 ТК РФ).

В данной ситуации работник, не возвращаясь из служебной командировки к постоянному месту работы, воспользовался своим правом на получение отпуска. Время отдыха не имеет отношения к служебной командировке и на него не распространяются гарантии, положенные при командировке. При этом отпуск никак не продляет время командировки, соответственно, не дает права на получение государственных гарантий, предусмотренных при командировке, в период отпуска.

Исходя из положений ст. 84 БК РФ и 325 ТК РФ Российская Федерация финансирует проезд в отпуск и обратно не чаще чем один раз в два года за счет средств, выделяемых на другую государственную гарантию, связанную со временем отдыха, а не со временем работы. Кроме того, права на оплату проезда из отпуска у Управления юстиции не было, так как данный специалист использовал его ранее, что Управлением юстиции не оспаривалось.

Таким образом, требования Управления юстиции о признании предписания ТУ Росфиннадзора недействительным необоснованны и отклонены ФАС ДВО.

Ошибочное толкование норм бюджетной классификации, ошибки при ведении бюджетного учета

Постановление ФАС ВСО от 29.02.2012 № А33-9800/2011

Суть спора. В ходе проверки ТУ Росфиннадзора инспекция ФНС по г. Зеленогорску Красноярского края выявила следующие нарушения:

  • нецелевое использование средств федерального бюджета, выразившееся в приобретении по подстатье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» КОСГУ приборов учета электроэнергии (2 шт.) и трансформаторы тока 200/5 (6 шт.) общей стоимостью 6 500 руб.;
  • неотражение в бюджетном учете и отчетности данных баланса получателя бюджетных средств (ф. 0503130) кадастровой стоимости земельного участка; сумма нарушения составила 9 746 233 руб. 92 коп.

По мнению ФНС, ревизорам следовало руководствоваться Письмом Минфина РФ от 05.02.2010 № 02-05-10/383. В силу приведенных в нем разъяснений приборы учета электрической энергии в соответствии с их функциональным назначением работают исключительно в составе сети электроснабжения и должны учитываться в составе материальных запасов.

Также в своем заявлении в арбитражный суд ФНС указала, что необходимость отражения в бюджетном учете и отчетности находящегося у инспекции на праве постоянного (бессрочного) пользования земельного участка, отсутствует, поскольку этот земельный участок не вовлечен в хозяйственный оборот.

Позиция суда. При вынесении решения арбитры ФАС руководствовались следующим.

В соответствии со ст. 165 БК РФ Минфин обладает бюджетными полномочиями, в том числе устанавливает план счетов бюджетного учета и единую методологию бухгалтерского учета по его применению.

В проверяемый период действовала Инструкция по бюджетному учету, утвержденная Приказом Минфина РФ № 148н (далее – Инструкция № 148н). В силу п. 20 данного документа группировка основных средств по соответствующим счетам Плана счетов бюджетного учета осуществляется согласно разделам классификации, установленной Общероссийским классификатором основных фондов ОК 013-94, утвержденным Постановлением Госстандарта РФ от 26.12.1994 № 359 (далее – Общероссийский классификатор ОС).

Согласно Общероссийскому классификатору ОС приобретенные инспекцией приборы учета электроэнергии и трансформаторы тока относятся к 4-й амортизационной группе к подклассу «Инструменты и приборы для измерения или проверки количественных характеристик электричества». Трансформаторам присвоен вид основных средств 14 3312474 (трансформаторы измерительные), приборам учета электроэнергии – 14 3312481 (счетчики электрические постоянного тока).

Пунктами 16, 50 Инструкции № 148н было предусмотрено, что к объектам основных средств относятся материальные объекты, используемые в процессе деятельности учреждения при выполнении работ или оказании услуг, либо для управленческих нужд учреждения, независимо от стоимости объектов основных средств со сроком полезного использования более 12 месяцев.

К сведению:

Аналогичные нормы закреплены в п. 38 Инструкции № 157н[1].

Согласно Постановлению Правительства РФ от 01.01.2002 № 1 «О классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы» приобретенные устройства – электросчетчики и трансформаторы имеют срок полезного использования более 12 месяцев. Группировка основных средств осуществляется в соответствии с классификацией, установленной Общероссийским классификатором ОС.

К материальным запасам относятся предметы, применяемые в деятельности учреждения в течение периода, не превышающего 12 месяцев, независимо от их стоимости: предметы, используемые в деятельности учреждения в течение периода, превышающего 12 месяцев, но не относящиеся к основным средствам в соответствии с Общероссийским классификатором ОС.

К сведению:

В силу п. 99 Инструкции № 157н материальными запасами признаются предметы, используемые в деятельности учреждения в течение периода, не превышающего 12 месяцев, независимо от их стоимости. При этом привязки к Общероссийскому классификатору ОС, как это было в Инструкции № 148н, нет.

В соответствии с Указаниями № 150н (действовавшими в проверяемый период), на счет статьи 310 «Увеличение стоимости основных средств» относятся расходы по оплате договоров:

  • на строительство;
  • на приобретение (изготовление) в государственную (муниципальную) собственность объектов, относящихся к основным средствам;
  • на реконструкцию, техническое перевооружение, расширение и модернизацию основных средств, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, полученных в аренду или безвозмездное пользование.

В соответствии со ст. 281 БК РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства РФ, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Таким образом, инспекцией допущено нарушение, выразившееся в нецелевом использовании средств федерального бюджета, поскольку трансформатор тока и прибор учета электроэнергии относятся к основным средствам и подлежат оплате по статье 310 «Увеличение стоимости основных средств», а не по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов». Как указали арбитры ФАС, доводы учреждения, оспаривающего указанные выводы, подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права.

По второму вопросу спора судом были сделаны следующие выводы. Бухгалтерский учет в государственных (муниципальных) учреждениях осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, Законом о бухгалтерском учете, иными нормативными правовыми актами РФ. В проверяемый период Инструкция № 148н устанавливала единый порядок ведения бюджетного учета, в том числе в органах государственной власти (государственных органах). В соответствии с ее нормами на забалансовых счетах учитывались ценности, находящиеся у учреждения, но не закрепленные за ним на праве оперативного управления (арендованные основные средства; нефинансовые активы, полученные с правом безвозмездного пользования, поступившие на хранение и (или) переработку, а также по централизованным закупкам и т. п.).

Пунктом 263 Инструкции № 148н определено, что в бухгалтерском учете применяется забалансовый счет 01 «Основные средства в пользовании». На этом счете учитываются объекты основных средств, принятые учреждением с правом их пользования без закрепления полученного имущества в оперативное управление: по договору аренды (найма) и (или) в безвозмездное пользование.

Аналитический учет по счету ведется в разрезе арендодателей и (или) собственников имущества по каждому объекту основных средств (по инвентарным (учетным) номерам арендодателя и (или) собственника) в Карточке количественно-суммового учета материальных ценностей.

В соответствии с п. 11 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина РФ от 28.12.2010 № 191н (далее – Инструкция № 191н), в состав бюджетной отчетности включается форма отчетов – Баланс главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета (ф. 0503130).

Пунктом 20 Инструкции № 191н установлено, что Справка о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах в составе Баланса (ф. 0503130) формируется на основании показателей по учету имущества и обязательств, отраженных в том числе по забалансовому счету 01 «Имущество, полученное в пользование», в разрезе движимого и недвижимого имущества (коды строк 010 – 012).

Поскольку земельный участок закреплен за инспекцией на праве постоянного бессрочного пользования, выводы контрольного органа о необходимости его бюджетного учета на забалансовом счете являются правильными и соответствуют нормам материального права.

Несоблюдение норм Закона о госзакупках, превышение предельного размера расчетов наличными деньгами

Постановление ФАС ВСО от 20.03.2012 № А69-1443/2011

Суть спора. В ходе проверки Управления Федеральной службы судебных приставов ТУ Росфиннадзора по Республике Тыва было установлено, что учреждением допущено незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым, выразившееся в приобретении ГСМ (бензин марки АИ-92) без проведения аукционов, конкурсов, а также запросов котировок. Кроме того, учреждением допущено превышение предельного размера расчета наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (предельный размер установлен ЦБ РФ и составляет 100 тыс. руб.).

В адрес службы судебных приставов было направлено представление о принятии мер по выявленным нарушениям бюджетного законодательства. Не согласившись с указанным представлением, управление обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В своем заявлении учреждение указало, что в соответствии с требованиями ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд управлением проводилось в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

При закупке горюче-смазочных материалов управлением не допущены нарушения в части превышения предельного размера расчетов наличными деньгами. Денежные средства выдавались наличным расчетом через подотчетных лиц (водителей) на приобретение ГСМ на АЗС, каждая сделка по приобретению бензина в отдельности не превышает установленный ЦБ РФ предельный размер.

Позиция суда. При рассмотрении спора, суд исходил из следующего.

Согласно ч. 6.1 ст. 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.

В соответствии с п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ размещение заказа у единственного поставщика осуществляется заказчиком в случае, если производятся поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. При этом заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами. По итогам размещения таких заказов могут быть заключены государственные (муниципальные) контракты, а также иные гражданско-правовые договоры в соответствии с Гражданским кодексом.

Для справки:

Согласно Указаниям ЦБ РФ от 20.06.2007 № 1843-У расчеты наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, в рамках одного договора, заключенного между указанными лицами, могут производиться в размере, не превышающем 100 000 руб.

Согласно позиции Президиума ВАС, изложенной в Постановлении от 12.07.2011 № 2518/11, предусмотренная п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ оговорка направлена на пресечение искусственного разделения (дробления) единого заказа на группу однородных, сумма по каждому из которых не превышает предельного размера расчетов наличными деньгами.

Из представленных материалов следует, что заявителем осуществлялась закупка бензина марки АИ-92 на автозаправочных станциях наличными денежными средствами через подотчетных лиц:

  • в 2009 году на общую сумму 817 468 руб., в том числе в I квартале – 219 860 руб., во II квартале – 184 670 руб., в III квартале – 164 938 руб., в IV квартале – 248 800 руб.;
  • в 2010 году на общую сумму 1 345 286,90 руб., в том числе в I квартале – 264 800 руб., во II квартале – 270 523,9 руб., в III квартале – 315 710 руб., в IV квартале – 494 253 руб.

Все закупки осуществлялись без проведения предусмотренных законом процедур размещения заказов путем торгов в форме конкурсов и аукционов, а также запросов котировок и с превышением предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

Таким образом, суд признал, что отмеченное нарушение в представлении ТУ Росфиннадзора обоснованно, следовательно, требование Управления службы судебных приставов не может быть удовлетворено.

Неправомерное использование средств, полученных от приносящей доход деятельности

Постановление ФАС ВСО от 19.03.2012 № А74-919/2011

Суть спора. В ходе проверки государственного научного учреждения (Сибирское отделение Российской академии сельскохозяйственных наук) ТУ Росфиннадзора было установлено незаконное использование средств, полученных от приносящей доход деятельности. Расходование средств осуществлялось на цели, не соответствующие уставной деятельности учреждения: на оказание спонсорской помощи, оплату услуг общественного питания, концертов, спектаклей, культурно-массовых мероприятий, продуктов питания и хозяйственных товаров для проведения праздников, юбилеев, корпоративных вечеров для сотрудников.

Позиция суда. Арбитры, вынося решение, обосновали свой вывод исходя из следующего.

В соответствии с разд. 3 Порядка осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, утвержденного Приказом Минфина РФ от 01.09.2008 № 88н (действует с 01.01.2009), условиями осуществления бюджетными учреждениями деятельности, приносящей доход, в частности от использования имущества, находящегося в государственной собственности, являются:

  • прямое указание на возможность осуществления предпринимательской деятельности в положении о бюджетном учреждении;
  • наличие генерального разрешения;
  • наличие утвержденной сметы доходов и расходов.

При этом в соответствии со ст. 70 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2011), для обеспечения выполнения своих функций бюджетное учреждение может расходовать средства исключительно на:

  • оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание работников органов государственной власти, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами и законодательством РФ;
  • оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд;
  • уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджет;
  • возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

В соответствии с уставом научное учреждение проводит исследования, имеющие теоретическое значение для науки и практическую ценность для агропромышленного производства, и подготовку научных кадров, издает научные труды, организует подготовку и повышение квалификации научных кадров, обеспечивает социально-экономическую правовую защиту ученых, создает благоприятные условия для научной деятельности. Средства, полученные учреждением по договорам от иных организаций, а также от предпринимательской деятельности, являются дополнительным источником финансирования фундаментальных и важнейших приоритетных прикладных научных исследований.

Представленными документами научного учреждения не предусмотрено направление средств на оказание спонсорской помощи, оплату питания работников учреждения и других лиц, проведение банкетов, оплату концертов, спектаклей, культурно-массовых мероприятий, приобретение билетов в театры, музеи, хозяйственных товаров для проведения праздников.

Кроме того, подстатьей 226 «Прочие услуги» КОСГУ не предусмотрены расходы бюджетополучателя на оказание спонсорской помощи, оплату питания, проведение банкетов, оплату концертов, спектаклей, культурно-массовых мероприятий, приобретение билетов в театры, музеи, хозяйственных товаров (моющих средств и посуды) для проведения праздников, для целей, не соответствующих уставной деятельности бюджетного учреждения, а статья 290 «Прочие расходы» КОСГУ не предполагает расходов на упомянутые цели.

Таким образом, арбитры признали, что контрольный орган пришел к правильному выводу о незаконности использования научным учреждением средств, полученных от приносящей доход деятельности, на вышеуказанные расходы.

* * *

В заключение отметим, что казенным учреждениям следует более внимательно относиться к расходованию бюджетных средств, поскольку отсутствие законного основания при совершении тех или иных выплат может привести к административным наказаниям со стороны контролирующих органов.

[1] Инструкция по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утв. Приказом Минфина РФ от 01.12.2010 № 157н.